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行政事业单位国有资产管理的思考

一、加强行政事业单位资产管理的意义及主要内容

行政事业单位国有资产是由行政事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称,是政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础,是国有资产的重要组成部分,加强行政事业单位国有资产管理具有重大现实意义。(一)加强行政事业单位国有资产管理,具有重大的政治、经济意义,也是应尽的责任和义务。加强行政事业单位国有资产管理,对于行政事业单位的经济活动、资源的优化与合理配置,以及遏制和防范贪污腐败等方面都具有重要意义。新形势下,政府职能开始向“服务型”政府转变,加强行政事业单位国有资产的管理,不仅是促进政府职能转变的重要措施,也是政府职能转变的基础。行政事业单位是国有资产管理的主体,资产被其占有和支配使用,但所有权为国家所有,即“人人有份,人人有责”,但是在实际管理过程中,行政事业单位并未完全做到代表全民利益,对人民负责,管好用好国有资产,或造成资产损失或流失,也难以找到具体的责任人。如何实现对行政事业单位国有资产的规范管理,寻找行之有效的途径和对策,是我们管理者应尽的责任和义务。(二)发挥行政事业单位资产的最大效用,促进资源合理配置。随着改革的不断深化,国家对行政事业单位的投入不断加大,公共财政管理开始向资金合理配置、重视政府采购、强化预算管理的方面转变,这对加强行政事业单位国有资产管理就显得非常重要和关键,只有对资产管理力度的不断加大,在优化资产的配置结构上才会更科学、更合理、更有效,才能更有利于发挥资产的最大效用。因此,要加强对资产的预算、采购、使用、处置、反馈和监督等方面的全过程管理,促进资源的合理配置和使用效率的提高。行政事业单位国有资产管理的主要内容:一是资产配置。是指财政部门、主管部门、行政事业单位等根据行政事业单位履行职能的需要,按照国家有关法律、法规和规章制度规定的程序,通过购置或者调剂等方式为行政事业单位配备资产的行为。行政事业单位购置纳入政府采购范围的资产,依法实施政府采购。二是资产使用。包括资产自用、对外投资和出租、出借等。行政事业单位要建立健全国有资产使用管理制度,规范使用行为,做好使用监管工作,充分发挥国有资产的使用效益,保障国有资产的安全完整,防止国有资产使用中的不当损失和浪费。三是资产处置。是指行政事业单位国有资产产权的转移及核销。包括各类国有资产的无偿调拨(划转)、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报损报废、货币性资产损失核销等。行政事业单位国有资产处置收入,按照政府非税收入管理规定,实行“收支两条线”管理。四是审核批复。按照财政部有关要求及审批权限,严格履行资产配置、使用、处置审批手续。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题

(一)基础管理工作方面。一是资产管理制度不健全。有的单位制定的资产管理制度操作性不强或未及时修订完善。二是存在家底不清问题。有的单位长期未对资产进行清查、盘点,或未按规定在资产清查中全面盘点资产,单位资产家底不清、账实不符、账账不符。三是资产管理责任不落实。有的单位未确定资产管理归口部门,资产管理缺位,责任主体不明确,缺乏统一的管理与协调机构,资产采购验收使用制度、调出调入处置制度未落地,导致单位资产管理不规范,甚至出现了资产的跑冒滴漏。有的单位因资产使用人变更、退休、离职等原因,未及时办理资产交接手续、更新资产责任人等,导致部分资产丢失或去向不明。四是基本建设项目竣工决算不及时。有的单位基本建设项目竣工后,工程结算缓慢,没有及时进行竣工决算,有的工程验收多年未纳入固定资产管理。(二)资产使用方面。一是部分资产使用效率低。个别单位从部门、单位利益出发配置资产,未根据实际需要进行合理规划和评估,资产购置存在随意性、盲目性;有的重复购置,配置标准过高;有的资产使用率低,甚至资产购置后就闲置未用,造成浪费;一些专用设备缺乏共用共享机制,存在资产占用苦乐不均的情况。二是资产出租出借无报批手续。有的单位资产出租出借随意性大,租赁协议不规范,未按资产管理规定履行报批手续。三是出租出借和对外投资收益不高。有的单位土地、房屋等资产出租时间过长,未通过市场化公开竞争方式运作,出租价格偏低。部分单位对外投资企业经营不善,长期处于亏损状态,甚至处于停业状态。四是无形资产管理不到位。有的单位对无形资产管理缺失,未将开发的软件、科技成果等无形资产纳入资产管理,造成单位资产被低估。(三)资产处置方面。一是资产处置不及时。存在实物资产早已毁损,但未及时履行资产处置审批手续和进行账务处理,导致出现账实不符的情况。二是对外投资长期未清理。有的事业单位对外投资因经营不善等原因长期亏损,投资难以收回。由于多属于历史遗留问题,有的单位领导存在畏难情绪,对历史旧账长期未清理和处置。(四)往来款项核算和管理方面。一是挂账存在随意性。有的单位对备用金中的职工借款把关不严,清理不及时;有的单位在无预算等支出依据的情况下,将资金支出作挂账,长期无法列支处理;有的单位将对外投资作挂账处理,规避相关审批程序等。二是部分单位应收款项金额大,挂账时间长,未及时处理。以上问题,暴露出一些行政事业单位资产管理方面的漏洞和薄弱环节,主要有以下原因:一是对资产管理工作重视不够。有的单位领导长期以来对资产管理工作不重视,重钱轻物思想严重,资产管理责任心不强,纪律规矩意识淡薄。对于一些历史原因形成的资产管理问题,有的单位领导有畏难情绪,怕担责任,采取新官不理旧账的态度,不能采取切实有效措施来研究问题、解决问题。二是资产管理制度不健全、执行不到位。有的单位资产管理制度建设滞后,未及时建立健全单位资产管理制度,不能结合单位实际认真执行制度、严格落实制度,且对造成资产损失的行为缺乏严格的责任追究机制,导致资产管理缺位失位。三是资产管理责任压得不紧不实。有的单位资产管理的主体责任、监督责任不落实,资产使用部门未认真履行使用和管理的直接责任,导致资产长期以来粗放式管理。四是资产日常监管不严。一些单位未建立有效的资产管理内部控制机制,未对资产购置、使用和处置各个环节实行刚性约束,不能及时发现和整改存在的问题,使小问题久拖成了大问题。

三、加强行政事业单位国有资产管理的建议

(一)严格落实资产管理责任。一是落实单位资产管理岗位责任。单位主要负责人对单位资产安全完整和有效使用负总责,相关管理人员负有主要责任。要配齐配强资产管理人员,提高资产管理人员的业务能力和综合素质,压实资产管理人员岗位责任和使用人员保管责任。二是加强对资产损失事项的审核。对资产清查待处理损失事项,各单位要严格进行责任认定,对负有管理责任的相关人员进行追责问责;对责任不清、材料不齐的资产损失事项,在下一步资产核实中不予核销,严防国有资产流失。三是建立资产损毁、违规使用和处置资产责任追究机制。对于违反国有资产管理规定,擅自占有、使用、处置国有资产的,以及隐瞒、截留、挪用、坐支国有资产收入的,要严格责任追究,退还违法所得和被侵占的国有资产,对相关单位要给予警告或者通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应处分。(二)加强资产管理制度建设。各单位要结合自身实际制定出管用实用的资产管理办法,建立和完善资产使用管理责任制度,做到责任明确、流程清晰、管理到位。加强资产内部控制建设,充分发挥内部控制信息系统的作用,强化资产的配置、使用和处置等关键环节的管控,防范资产管理风险。(三)夯实资产管理基础工作。一是加强资产配置管理。加强资产管理与预算管理的有机结合,管控总量、盘活存量、用好增量。将资产使用情况、当前存量情况等,与编制年度新增资产配置预算挂钩。二是加强资产的日常管理。建立资产的采购、保管、出入库制度,重点加强流动资产、材料等存货管控,保障资产安全完整。三是建立并严格执行资产的定期盘点制度。每年至少对资产盘点一次,及时更新资产使用人、存放地点等相关信息,做到对资产动态管理,准确反映资产信息。四是及时开展资产处置工作。要对资产进行定期清查,对达到报废条件的资产按相关规定及时进行处置。(四)建立资产管理与预算管理挂钩的联动机制。一是从行政事业单位内部来讲,编制预算过程实际就是各个部门申请资金用以资产购置以及保障维护的过程,大力推进全口径预算管理,对进一步加强资产管理具有十分重要的作用。二是预算编制是否合理,直接影响资产的配置是否科学,预算编制必须以现有资产的状况为基础,而现有资产状况的真实性取决于资产日常管理工作。三是资产管理工作影响预算编制,预算编制又反过来影响资金分配,进而最终影响资产增量。从动态的角度说,预算管理和资产管理是一种循环往复的关系,预算安排是实现增量控制的关键。因此,要处理好存量资产与增量预算之间的关系,按照以存量制约增量、以增量激活存量的要求,建立科学合理的资产配置制度,实现资产管理与预算管理有机结合,促进资产合理配置,提高资产使用效率。(五)加强对资产的监督管理。一是坚持问题导向,加强日常监管。结合产权登记、资产处置审批、清产核资、年度资产配置计划和报告编制等工作,加强对资产的监督管理,严格对资产处置、出租出借、对外投资等的审核审批,重点加强对房、地、车、货币性资产、往来款项、资金挂账等的监督管理,做到账账相符、账卡相符、账实相符。二是全面掌握资产使用情况,提高资产使用绩效。及时了解资产使用状况,有效使用各类资产,对使用效率低或闲置的资产,建立资产使用效率与新增资产配置挂钩机制,加大调剂力度,推进资产共享共用,提高资产使用效率,避免资产低效运转和闲置浪费。三是加强基本建设项目竣工决算管理,及时进行竣工决算。未按规定及时进行基本建设项目竣工结算、决算的单位,要限期整改到位。四是加强机构改革涉及单位的资产管理。机构改革涉及单位要在资产清查核实的基础上,做好资产交接、划转等工作,杜绝资产流失。总之,随着改革开放的逐步深入,以及大数据、云计算、物联网、人工智能等技术的不断发展,我们要因势而谋、应势而动、顺势而为,大力探索行政事业单位资产管理的规范化、科学化、合理化、效益化的管理新模式,对资产管理中存在的问题认真分析、研究,寻找合理有效的解决途径,构建更加符合行政事业单位运行特点和国有资产管理规律、从“入口”到“出口”全生命周期的行政事业单位资产管理体系,提高资产管理的规范化、制度化、精细化水平,共同维护行政事业单位资产的安全完整,提高资产使用质量和效率。

作者:李晶 单位:自然资源部财务司

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